第一篇：對優(yōu)化公路建設(shè)外部環(huán)境問題的調(diào)研思考

環(huán)境也是生產(chǎn)力，對優(yōu)化公路建設(shè)外部環(huán)境問題的調(diào)研思考。在當(dāng)前的公路建設(shè)中，施工環(huán)境面臨著不少困難和壓力，一項工程需要投入大量的人力、物力和精力用于施工全過程的協(xié)調(diào)。在一定程度上影響了工程質(zhì)量，制約了施工進度，增加了工程成本，也影響了施工企業(yè)的經(jīng)濟效益。

作為**省**個重點扶持縣之一的**縣，就目前的交通條件看，境內(nèi)一無鐵路，二無航空，三無水路，與縣外溝通的唯一交通設(shè)施只有公路。為改變交通基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，加快**經(jīng)濟的發(fā)展，盡快甩掉經(jīng)濟欠發(fā)達縣的帽子，省、市交通公路部門加大了對**縣的扶持力度。2014年，該縣境內(nèi)有*個公路建設(shè)項目相繼開工，分別為**高速公路***新建工程、**國道**段補強罩面工程、***省道**段大修改建工程*，**縣成為**市公路建設(shè)的主戰(zhàn)場。因此，公路建設(shè)施工環(huán)境的好壞，將直接決定著上述項目的開展與實施。我們帶著這個問題，就優(yōu)化公路建設(shè)的外部環(huán)境問題，進行了認真地專題調(diào)研。

一、 公路建設(shè)施工環(huán)境中存在的主要問題

公路建設(shè)是一項利國利民的公益事業(yè)，投資大，政策性強，牽扯范圍廣，建設(shè)標準高，科技含量大，協(xié)調(diào)投入多。隨著我國市場經(jīng)濟和法制工作的不斷完善，公路建設(shè)的投資方式和建設(shè)模式都發(fā)生了根本性的變化，“人民戰(zhàn)爭”式的公路建設(shè)組織模式，已不適應(yīng)當(dāng)今項目建設(shè)施工環(huán)境的要求。一方面需要各級政府和人民群眾的大力支持和配合，一方面需要投入大量的人力、物力和財力用于施工環(huán)境的協(xié)調(diào)。一項工程從開工到竣工，甚至到施工單位撤離現(xiàn)場，每個環(huán)節(jié)都離不開協(xié)調(diào)各種復(fù)雜關(guān)系的步驟。通過對近年來施工環(huán)境的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾個方面的問題：

一是部門利益驅(qū)動。公路建設(shè)中，無論是新建還是改建項目，都牽扯到政府許多部門的利益。國土部門需要辦理征地手續(xù)，電力、廣電、通信、城建、公用事業(yè)、水利等部門少不了各種管、線的拆遷，河務(wù)、湖管部門需要辦理施工手續(xù)，公安需要辦理暫住手續(xù)，稅務(wù)需要納稅，就連水泥散裝辦（政府機構(gòu)）也不時找上門來，等等。這些部門不少又都是政府垂直管理部門，都有本行業(yè)和本部門的“行規(guī)”，一些舉手之勞的事情，本來可以輕松辦理，往往需要走“程序”辦理、按“標準”收費，甚至拿本部門的有關(guān)“依據(jù)”，向公路建設(shè)單位收取不合理費用，否則就不予配合，敷衍應(yīng)付，拖延工期。

二是法律意識淡薄。公路建設(shè)沿線的少數(shù)群眾，缺少大局觀念，法律意識淡薄。在戰(zhàn)爭年代一些奸商曾借國難之機大發(fā)“戰(zhàn)爭財”，如今個別刁民則借公路建設(shè)之機千方百計想發(fā)“公路財”，扳著自己家的門框說話，“在我門前過，留下買路錢”。有的巧立名目，索要補償；有的占山為王，壟斷物料供應(yīng)，哄抬物價，強買搶賣；有的不具備施工資質(zhì)和能力，強行承包單項工程，不達目的就無理取鬧，擾亂施工秩序，阻撓和干擾施工。

三是封建迷信思想嚴重。在一些少數(shù)民族居住的地方，借國家對少數(shù)民族的優(yōu)惠待遇，部分群眾打著少數(shù)民族的旗號，借機搞封建迷信活動，路不能這樣修，橋不能那樣建，水井不能動，房屋不能遷。在***省道大修改建施工中，一座位于**村頭的2孔過路涵洞，該村回族村民借迷信思想進行阻撓，動用警力十余次，拖延工期達三個月之久。**鎮(zhèn)**村一口水井，多年來豎在路中，在今年***省道大修改建施工中，村民既不讓拆遷，又不讓覆蓋，由于條件限制，公路無法繞行，拖延工期兩個多月。

四是個別村鎮(zhèn)干部素質(zhì)差。沿線有些村鎮(zhèn)借公路建設(shè)之機，要求施工單位為之無償加寬平交道口和修建通往村莊的道路，或者以種種借口向施工單位索要補償，要求變更設(shè)計，增加設(shè)施。在不能滿足其無理要求的情況下，便想法設(shè)法出難題，發(fā)動村民設(shè)“關(guān)卡”，甚至鬧事，干擾和阻撓施工。

五是公路用地未確權(quán)。目前，除新建的高速公路以外，其它干線公路大都是歷史上形成的道路，公路用地尚未確權(quán)，隨著公路建設(shè)等級的不斷提高，在大修改建過程中，勢必又牽扯到拓寬問題，往往拓寬占地部分無土地使用手續(xù)，使少數(shù)人員鉆了空子，施工單位和協(xié)調(diào)人員無能為力。

六是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補償標準不一。在征地拆遷中，由于行業(yè)不同，補償標準也不一致。城市建設(shè)有城建的補償標準，水利和黃河部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有水利河務(wù)的補償標準，公路建設(shè)又有公路部門的補償標準。而公路建設(shè)的補償標準也不同，高速公路建設(shè)有專門的征地拆遷補償標準，普通干線公路的大修改建工程，國家僅投資工程主體部分，其大修改建過程中的配套資金均有當(dāng)?shù)厝嗣裾袚?dān)，每公里大修改建的配套資金需要20余萬元，作為經(jīng)濟欠發(fā)達縣份，財力十分吃緊，往往力不從心，落實配套資金難度較大。同為一個地方或地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利、黃河部門和高速公路建設(shè)的補償標準比較高，而普通干線公路的補償標準相對偏低，增加了協(xié)調(diào)難度。

七是個別協(xié)調(diào)人員的綜合素質(zhì)差。公路建設(shè)中，個別工程協(xié)調(diào)人員工作力度不大，政策知識貧乏，專業(yè)技術(shù)外行，社會協(xié)調(diào)能力較差，協(xié)調(diào)方式方法不靈活，工作思路不開闊，缺乏工作主動性、預(yù)見性和開拓精神，形成有名無實。

二、 產(chǎn)生影響施工環(huán)境的主要原因

公路建設(shè)不同于其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特點是戰(zhàn)線長，涉及面廣，建設(shè)周期短，影響施工環(huán)境的因素多，調(diào)查報告《對優(yōu)化公路建設(shè)外部環(huán)境問題的調(diào)研思考》。 歸納起來主要有以下幾個方面的原因：

一是缺乏配套的管理機制。由于工程建設(shè)的周期比較短，協(xié)調(diào)單位都是設(shè)置的臨時機構(gòu)，激勵和約束機制不健全。盡管地方政府都成立了公路建設(shè)指揮部，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，有關(guān)部門共同參與，看起來是地方各級黨委、政府高度重視，實際上絕大部分的協(xié)調(diào)工作均有工程所在地的縣市區(qū)公路部門承擔(dān)。這樣一來，給沿線一些村鎮(zhèn)、單位和群眾造成錯覺和誤解，認為修建公路就是當(dāng)?shù)毓肪值氖?，與政府無關(guān)。從而不配合、不支持，導(dǎo)致工作被動，形式與效果不統(tǒng)一。

二是全局觀念差。由于受部門和個人利益的驅(qū)使，在征地拆遷、工程施工等方面，有些單位和少數(shù)群眾不能正確處理眼前及長遠、局部與全局、個人與集體、單位與國家的關(guān)系，片面的強調(diào)本單位、本部門和個人的利益。

三是法制教育不到位。沿線一些單位、村鎮(zhèn)受利益驅(qū)使，缺乏對公路建設(shè)重要性的認識，小農(nóng)思想嚴重。借公路建設(shè)之機，變著法子獲取“救濟”，企圖“搶抓機遇”“脫貧致富”，“過了這個村，就沒有這個店”，能撈一把是一把，不撈白不撈，撈了也白撈，反正張嘴三分利。

四是宣傳教育工作不到位。對公路建設(shè)的重大意義和公路建設(shè)中的有關(guān)政策法規(guī)宣傳力度不大，沿線少數(shù)群眾支持和配合公路建設(shè)的自覺性不高。

五是配套資金落實困難。配套資金問題主要是指普通干線公路的大修改建項目，高速公路建設(shè)中，一般不存在配套資金問題。今年***省道*大修改建工程，**縣政府要從縣財政上拿出300余萬元配套資金，用于該路的征地拆遷補償。這個連縣、鄉(xiāng)工作人員的工資都不能及時兌現(xiàn)和足額發(fā)放的欠發(fā)達縣，幾百萬元雖 ……此處隱藏14423個字……念的缺失；再次，地方政府對嚴重破壞市場秩序的地方保護主義放任自流，甚至同流合污，極大地阻礙了我國統(tǒng)一市場體系的建立。

（二）政府對微觀經(jīng)濟特別是對企業(yè)的直接干預(yù)依然過多

一方面由于政府的經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變沒有到位，政府的利益還沒有從企業(yè)經(jīng)營中退出；另一方面在于有效的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成，政府角色還未明晰。有些政府職能仍舊采取直接干預(yù)的方式對企業(yè)進行控制。在企業(yè)的日常經(jīng)營中，政府對于重大項目的立項、審批、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免等關(guān)鍵問題上具有舉足輕重的地位，這直接阻礙了企業(yè)真正成長為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的微觀經(jīng)濟主體，使企業(yè)改革始終停滯不前，政府職能也遲遲不能切實轉(zhuǎn)換到位。

（三）投融資管理體制改革滯后

在計劃經(jīng)濟體制下，政府的投融資管理職能側(cè)重于對投融資活動進行微觀控制。在市場經(jīng)濟體制需要政府對投融資進行宏觀調(diào)控的時候，我們的相關(guān)部門仍然習(xí)慣于用過去的管理方式進行管理，難以適應(yīng)當(dāng)前投融資市場的要求。在我國投融資領(lǐng)域的許多層面，政府通常依然是投融資的主體。這種主體的單一性與我國投融資市場的蓬勃發(fā)展對主體多元化的要求相矛盾，產(chǎn)生了許多弊端，直接阻礙我國投融資市場的良性發(fā)展。

（四）一些政府部門出現(xiàn)利益集團化和非公共機構(gòu)化傾向

根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，歷次機構(gòu)改革都力求使政府部門從管不了也管不好的專業(yè)經(jīng)濟事務(wù)中脫身出來，轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟事務(wù)的宏觀管理。但在這一過程中，一些政府部門出現(xiàn)了利益集團化和非公共機構(gòu)傾向。在面對國家利益、公民利益和部門利益的時候，它們選擇維護和不斷增進本部門的利益。與此同時，這些政府部門的公共服務(wù)職能弱化，甚至導(dǎo)致整個部門乃至行業(yè)的體制性腐敗。社會公共權(quán)力淪為謀取個別部門和行業(yè)特殊利益的工具。

（五）依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高

這具體表現(xiàn)在：一是對政府行政行為的約束性法律規(guī)范始終未能很好地建立起來；二是政府的行政立法缺乏敏感性，特別是對市場經(jīng)濟的變化缺少應(yīng)變性，這使得政府的行政法規(guī)經(jīng)常滯后于發(fā)展迅速的市場；三是由于以往政府各部門的職能存在著交叉，以及存在于立法體系中的各機關(guān)缺乏在立法方面的協(xié)調(diào)，造成有些法律規(guī)范相互矛盾，讓市場主體無所適從的后果。同時，我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。這一點在日益追求知情權(quán)等民主權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)時代更顯得落后于時代潮流。

上面這些問題的存在直接造成了政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中的“服務(wù)缺位、角色錯位、職權(quán)越位”現(xiàn)象。造成政府服務(wù)缺位的主要原因是職能部門的條塊分割。如工商、技術(shù)監(jiān)督、食品醫(yī)藥監(jiān)督、稅務(wù)等部門均為條條管理，地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度非常大。在角色錯位問題上的表現(xiàn)可分為兩大類，一類是政府及職能部門行政不作為，沒有利益的事不愿意管；一類是行政違法，擺不正位置，不該管的卻去管或該管的亂管，審批項目過多、程序繁瑣以及為了罰款和收費而執(zhí)法等問題仍然存在。一個地方錯位了，就給整體環(huán)境造成了不良的影響。市場選擇企業(yè)，企業(yè)選擇環(huán)境，環(huán)境是政府培育的。如果政府總找不準位置，經(jīng)常發(fā)生錯位現(xiàn)象，就是在破壞環(huán)境，也是在自損形象。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府的權(quán)利和責(zé)任就是承擔(dān)公共責(zé)任，尤其就業(yè)、社會保障、國民教育及公共衛(wèi)生管理等，這些都是應(yīng)該管的，而且一定要管好。對應(yīng)由企業(yè)和中介組織管理的事情，政府一定不要干預(yù)。

要進一步完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，使政府職能更好地為經(jīng)濟、社會發(fā)展服務(wù)，就必須處理好以下三方面的關(guān)系：（1）宏觀與投資的關(guān)系。綜合與專業(yè)并存，是政府部門職能交叉重復(fù)的源頭之一，也是扯皮的源頭之一。改組后的宏觀調(diào)控部門，不再是專業(yè)部門工作基礎(chǔ)上的綜合，也不是微觀部門工作基礎(chǔ)上的宏觀，而是獨立面向市場、面向社會的宏觀調(diào)控。與此同時，還要實行政企分開的投資體制，改革傳統(tǒng)的計劃投資方式，把融資活動推向市場，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。（2）政府與企業(yè)的關(guān)系。要按照市場經(jīng)濟的要求實行政企分開，管行業(yè)不管企業(yè)。政府主要管行業(yè)的規(guī)劃、政策、法規(guī)，行業(yè)組織則對企業(yè)進行約束和內(nèi)部協(xié)調(diào)。（3）市場與執(zhí)法的關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，作為市場的主體，企業(yè)的主要目標是盈利，投入以求回報，但必須遵循公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)則。政府應(yīng)當(dāng)促進市場發(fā)育和完善，維護市場秩序，保護企業(yè)合法權(quán)益，查處非法行為，依法行政，加強執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法應(yīng)與辦市場分開，這樣，執(zhí)法監(jiān)督才具有公開性與權(quán)威性。

三、以《行政許可法》的頒布為契機，全面優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

以貫徹實施行政許可法為契機，要力求抓好四個方面的工作。一是全面履行政府職能，繼續(xù)改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方式，更加重視履行社會管理和公共服務(wù)職能。二是進一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要通過加快推進行政審批制度改革，大幅度減少行政審批事項。特別要深化投資體制改革，按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險的原則，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位。三是堅持科學(xué)民主決策，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責(zé)任制度，提高決策的透明度和公眾參與度。四是推進政府管理方式創(chuàng)新，利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進政府的組織和管理，及時把政府決策、服務(wù)程序、辦事方法向社會公布，為人民群眾提供公開、透明、高效的公共服務(wù)。與人民群眾利益相關(guān)的公用事業(yè)單位要實行辦事公開制度。

依法行政是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求。這就要求所有政府工作人員都要堅持依法辦事，學(xué)會并善于依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律，行政行為應(yīng)當(dāng)遵守法律，行政機關(guān)違法同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。要改革行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，實行行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯追究制，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制。要真正做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和工作水平直接影響行政執(zhí)法效果，關(guān)乎群眾利益，關(guān)乎政府形象。要加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提高執(zhí)法能力和水平。

——嚴格依法行政，減少行政干預(yù)。政府部門要充當(dāng)市場競爭的“裁判員”，消除“長官意志”，依法行政，制止濫用權(quán)力，特別是對非公有制企業(yè)妄加干預(yù)，以及辦事拖拉、相互推諉、刁難卡壓和“三亂”等現(xiàn)象。

——轉(zhuǎn)變政府職能，完善服務(wù)體系。要改變政府對企業(yè)的指揮、命令式的管制型管理，應(yīng)當(dāng)增強“服務(wù)也是管理”的意識，把管制型管理變?yōu)榉?wù)型管理。

——改革審批制度，創(chuàng)造公平環(huán)境。目前政府仍然保留了一些本來可以市場化操作的審批權(quán)，如土地、礦產(chǎn)、河沙、水資源的開發(fā)權(quán)，城市供水、環(huán)衛(wèi)、公交線路的經(jīng)營權(quán)等，使一些有“背景”和“關(guān)系”的企業(yè)能跑到批文和項目，而許多非公有制企業(yè)則被拒之門外。

——開放融資渠道，解決資金困難。應(yīng)當(dāng)制定非公有制企業(yè)信用評價標準，進行資信評估，建立信用擔(dān)保體系，為非公有制企業(yè)融資創(chuàng)造良好條件。

——理順管理關(guān)系，避免政出多門。建議在縣（市）設(shè)立非公有制企業(yè)管理局或中小企業(yè)管理局，具體負責(zé)對非公有制企業(yè)的調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、引導(dǎo)和監(jiān)督。